Entre los grandes vecinos y las grandes potencias. La inserción internacional del Uruguay: etapas y contextos.

 
I.- Brasil, el Imperio vecino. (1830-1870)
 
El Uruguay que nacía a la vida independiente en 1830 –luego de la decisiva participación mediadora de Gran Bretaña-, era un país pequeño, pobre y despoblado; sin límites definidos con el Brasil, su poderoso vecino, y en constante sobresalto ante las luchas que sacudían a Argentina. Los esfuerzos por mantenerse alejado de los avatares políticos y la influencia de ambos países –que aceptaban muy reticentemente su independencia- estuvieron lejos de ser exitosos: nos unían a ellos la geografía, la economía, la historia, y también las relaciones personales. La fragilidad de su independencia era tal (la máxima expresión de la misma estuvo durante la Guerra Grande, donde a las alianzas políticas supranacionales se sumaron las intervenciones inglesa y francesa) que la posibilidad de transformar al Uruguay en un protectorado (inglés, francés, italiano, o inglés y francés al mismo tiempo), fue una alternativa razonable y defendible en diversos momentos, para diferentes protagonistas (se conocen al menos siete iniciativas diferentes en ese sentido). Sin contar los que pensaron que estaríamos mejor formando parte de los países vecinos… Gran Bretaña, la gran potencia hegemónica, se mostró reticente antes la posibilidad de contraer responsabilidades políticas de largo plazo en la región, prefiriendo el menos complejo –y más conveniente- “imperio informal” basado en el dominio económico. En este convulso período Brasil intervino en Uruguay con sus armas y su dinero, actuando, como ha postulado Peter Winn, como un sub-imperialismo regional, tolerado y respaldado por Gran Bretaña. La más flagrante de dichas intervenciones fue su apoyo a la Cruzada de Venancio Flores (con el bombardeo de Paysandú por la marina imperial), que derribó al gobierno constitucional de Bernardo Berro, y terminó arrastrando al país -junto a Brasil y a la Argentina de Bartolomé Mitre- a la inicua Guerra del Paraguay. (1865-1870). 
 
Al finalizar la década de 1860’ el balance de la influencia brasileña era francamente negativo: permanente inestabilidad política –que pretextó reiterados desembarcos de la marinería de los barcos extranjeros surtos en el puerto de Montevideo, solicitadas por los representantes diplomáticos respectivos para proteger a sus connacionales, y otras veces requeridas por los gobiernos de turno para proteger edificios públicos y, sugestivamente, los primeros bancos-(de Gran Bretaña, Francia, Italia), y graves crisis financieras, en las que el Barón de Mauá tuvo un rol protagónico. El banquero del Imperio fue el exponente más calificado de la influencia brasileña y su bancarrota simbolizó el fin de la misma: en 1865 el último empréstito brasileño por él tramitado fue refinanciado en Londres como primer empréstito británico. 
 
 
II. Gran Bretaña, la potencia mundial (1870-1930)
 
Metrópolis indiscutida (1865-.1900).  Entre 1865 y 1890 corren los años del asentamiento del “imperio informal” británico en Uruguay. En 1863 la instalación del Banco de Londres y Río de la Plata fue la señal de que algo comenzaba a cambiar. A ésta siguieron otras inversiones, aunque el ritmo fue lento: no estaban dadas las condiciones de estabilidad política y garantías que reclamaba el capital inglés. A tal punto eso era así que en 1871, el mismo año en que el gobierno uruguayo coloca el primer empréstito público en Londres, un fuerte incidente entre el Cónsul inglés y el Presidente Lorenzo Batlle –originado, como tantos otros, por el trato a un súbdito británico- termina con la ruptura de relaciones entre ambos países. Con la llegada del militarismo en 1876 –el mismo año en que la Reina Victoria sería coronada Emperatriz de la India- también llegaron las ansiadas garantías y, entre ellas, la más ansiada (porque era garantía de las otras): la reanudación de las relaciones diplomáticas, en 1879. A partir de 1880 las inversiones fluyen en forma creciente, y en 1881 el Ministro británico en Montevideo podría afirmar que “todas las empresas industriales que tienen alguna importancia en este país están en manos de ingleses”. En 1885, una prematura misión comercial norteamericana visitaba el país, buscando estrechar los lazos económicos y las comunicaciones –ambos de muy escasa consistencia. Al finalizar la entrevista que los comisionados mantuvieron con el Gral. Máximo Santos, éste subió a su carruaje y se trasladó hasta la residencia del Ministro de Su Majestad a informarle lo conversado. Novedoso protocolo, a tono con el nuevo status del país: ya éramos parte del “imperio informal” británico. 
 
En 1889 Uruguay participaría displicentemente de la Primera Conferencia Interamericana (Washington). Por ese entonces Uruguay ocupaba el cuarto puesto entre los países de América Latina con mayor nivel de inversiones británicas. El período expansivo de las inversiones británicas fue bruscamente interrumpido por la crisis de Baring en 1890-91. Sus graves consecuencias sobre toda la estructura económico-financiera del país, y el rol de los capitales británicos en el proceso, aparejaron un fuerte cuestionamiento –entre ellos, de Batlle y Ordóñez- sobre el modelo de desarrollo procesado a su amparo. Se abría una nueva etapa. Por el resquicio de la puerta, asomaba un nuevo actor.
 
El Tío Sam asoma la cabeza (1901-1930). En 1901 moría la Reina Victoria, poniendo fin a una era. Ese mismo año, el gobierno del Presidente Cuestas pedía a Estados Unidos que garantizase la neutralidad del país en caso de que estallara la guerra entre Argentina y Chile. Tres años más tarde, durante la revolución de Aparicio Saravia, el Presidente José Batlle y Ordóñez haría una gestión similar: pediría a Estados Unidos el envío de un buque de guerra para que remontara el Río Uruguay, en tácita advertencia a Argentina para que cesara su apoyo logístico a los revolucionarios. Los buques llegaron cuando Saravia había muerto y la revolución había terminado. ¿Cómo interpretar estos dos hechos tan significativos? 
 
Después de la Guerra hispano-norteamericana de 1898 –en la que la opinión pública uruguaya pareció apoyar mayoritariamente a la vieja metrópoli- Estados Unidos se mostraba como la gran potencia del continente americano, peligrosamente interesada en expandir su influencia en la región, fundamentalmente en la zona del Caribe, donde Teodoro Roosevelt ejercitaba su gran garrote. En Uruguay, sin embargo, por entonces había peligros más inminentes: el canciller argentino Estanislao Zeballos exponía su peregrina tesis de la “frontera seca”, que negaba a Uruguay jurisdicción sobre el Río de la Plata. La tensión entre ambos países se zanjaría momentáneamente con la firma del Protocolo Ramírez-Saénz Peña, en 1910. El momento fue propicio para un mayor acercamiento a Brasil: la hábil diplomacia del Barón de Río Branco dio trámite a la vieja aspiración uruguaya, firmándose el tratado de límites en 1909. 
 
En este contexto de tensión con Argentina, la estratégica alianza con Estados Unidos para protegernos del país vecino fue también una opción válida para el lider nacionalista Luis Alberto de Herrera, quien explicitó dicha propuesta en su libro “El Uruguay internacional” (1912).
 
Batlle y Ordóñez, con su postura crítica hacia el papel de las inversiones británicas en el país, provocó tensiones con la diplomacia británica, precisamente en el momento en que el avance del frigorífico hacía más sólida que nunca la relación comercial con Gran Bretaña, el gran mercado para nuestras carnes enfriadas. También alentó la llegada de capitales norteamericanos. La Primera Guerra Mundial mostró al gobierno uruguayo solidario con ambas potencias: concedió créditos a Gran Bretaña y Francia y se solidarizó con Estados Unidos cuando éste entró en guerra en 1917. El Partido Nacional, partidario de la neutralidad a ultranza, criticó duramente la postura oficial.
 
Al finalizar la guerra Uruguay estuvo entre los firmantes del Tratado de Versailles y fue miembro iniciador de la Sociedad de las Naciones, apostando, como pequeño país que era, a la protección que podía otorgarle el derecho internacional. En aquel organismo multilateral, en el que Estados Unidos no participaría finalmente, Uruguay acompañó la posición de las grandes potencias, fundamentalmente Gran Bretaña.
 
La Gran Guerra había lesionado seriamente el poderío británico y de ella emergió Estados Unidos como el gran ganador. En Uruguay el avance de los intereses estadounidenses en los años de posguerra (inversiones directas, empréstitos, comercio) fue muy importante. Gran Bretaña se quejó, con razón, de que las libras que Uruguay obtenía al vender sus carnes en Londres, las invertía luego en pagar mercaderías estadounidenses. El león estaba herido y el águila sobrevolaba sobre su presa...
 
III. La transición hegemónica (1931-1947)
 
La Crisis de 1929 –que arribaría a Uruguay con toda su fuerza en 1931- tensó aún más las relaciones económico-financieras con la metrópoli europea. El mundo se erizó de barreras aduaneras y medidas proteccionistas y de control de cambios. Uruguay no fue la excepción. Ante las amenazas de represalias británicas, impulsó el “comprar a quien nos compra”, a través de una distribución de cambio que favorecía a Gran Bretaña y perjudicaba a Estados Unidos. La “diplomacia de los Tratados” impulsada por Terra intentó diversificar los mercados de nuestros productos de exportación (se firmaron tratados con Italia, Alemania, Japón, etc.). Pero la importancia del mercado inglés seguía siendo decisiva. Gran Bretaña tenía con qué presionar y lo hizo: en 1932, reunida con sus colonias en Ottawa aprobó la “preferencia imperial” para sus compras de carne: Australia, Nueva Zelandia y Sud África, productores de carnes y lanas como nuestro país, serían los grandes beneficiados, mientras que a nuestro país se le asignó una cuota que tomaba como referencia las exportaciones realizadas a Gran Bretaña en el peor año de la crisis. Uruguay –al igual que Argentina- luchó denodadamente por llegar a un arreglo, que recién se concretaría para nuestro país en 1935. Los tratados con los estados totalitarios y la ruptura de relaciones con la URSS (1935) y la República Española (1936) dieron una entonación conservadora a la diplomacia terrista. Sin embargo, cuando había que votar en la Sociedad de Naciones (SDN) la solidaridad con Gran Bretaña estaba ante todo.
 
Al estallar la Segunda Guerra Mundial, Uruguay se vio más que nunca a la intemperie. Con dificultades para abastecerse de los insumos más importantes, con escasez de bodegas para sacar sus exportaciones, el Uruguay que se hallaba en pleno proceso de transición democrática viviría fuertes tensiones con Argentina. En el marco de una política exterior signada por el fortalecimiento del compromiso uruguayo con la causa aliada y con Estados Unidos, el ya tradicional alineamiento pro-norteamericano de los gobiernos batllistas en busca de un ansiado respaldo ante el amenazante vecino, se verá reafirmado por la inquietante realidad política argentina representada por los gobiernos militares de Ramírez y Farrell-Perón (1943-1945). Al respecto, hay que señalar que existe una armonía entre la larga duración y la coyuntura en la política exterior uruguaya del período, signadas ambas por la desconfianza hacia la Argentina. Dicha desconfianza se vio exacerbada en el marco de la Segunda Guerra Mundial por las simpatías totalitarias de importantes círculos militares del país vecino, que contaron con la “comprensión” del herrerismo (opuesto a la política panamericana de Estados Unidos), el sector del Partido Nacional que había acompañado el golpe de Estado de Gabriel Terra  que en marzo de 1933 puso fin al Uruguay batllista. 
 
La coyuntura bélica ilustra muy claramente la fuerte relación entre la política interna y la política externa. Los sectores opositores al golpe de estado de 1933, alineados con el antifascismo, buscaban ahora la restauración democrática –reforma constitucional incluida, para hacer desaparecer la representación no proporcional instaurada en el Senado por la Constitución de 1934- y chocaban con la fuerte oposición del sector mayoritario del Partido Nacional, el herrerismo, que quería conservar la privilegiada posición que aquel ordenamiento constitucional le había otorgado. De este modo, para los primeros, la lucha política interna aparecía íntimamente imbricada con la lucha que se libraba en Europa, y era vivida con una pasión que podría resultarnos sorprendente si no supiéramos hasta qué punto era éste un rasgo identitario de aquel “Uruguay batllista”, que identificaba el enfrentamiento nacional con el enfrentamiento mundial, visión ampliada de la nación uruguaya que el paréntesis conservador no había logrado erradicar. 
 
Desde el inicio mismo del conflicto, entonces, el neutralismo uruguayo estuvo teñido de claras simpatías por la causa aliada, mientras que la oposición herrerista defendía la neutralidad a ultranza, para decirlo con cierto esquematismo.
 
Dentro de esta postura pro aliada, el estrechamiento de vínculos con Estados Unidos -sin olvidar la emocionada y costosa solidaridad con Gran Bretaña (Uruguay le extendió generosos créditos para su aprovisionamiento de carne) fue seguramente el tono dominante de la política exterior uruguaya desde el inicio de la Segunda Guerra Mundial, y más aún a partir de 1943, cuando la suerte de las armas estaba mostrando el camino hacia el triunfo de la causa aliada.
 
Ello tuvo diversas manifestaciones, que incluyeron: la sintonía prácticamente total con el Departamento de Estado en las diversas instancias de la política panamericana del período (Reuniones de Consulta de Cancilleres de Panamá en 1939, La Habana en 1940 y Río de Janeiro en 1942); la participación en la política de defensa hemisférica a través de la adquisición de armamentos y la construcción de bases aeronavales –este último, sin duda, uno de los puntos más debatidos de la orientación exterior del país durante la guerra-, etc.
 
Pero el panamericanismo (o el alineamiento pro estadounidense), que antes había sido una opción política que enfrentaba dificultades para su concreción en el plano del intercambio económico-comercial –las economías de Uruguay y Estados Unidos eran difícilmente complementarias y el “buen vecino” había sido un mal cliente- ahora, bajo los nuevos parámetros establecidos por el conflicto mundial, con los países europeos imposibilitados de proveer suministros debido a la conversión de su industria para apoyar el esfuerzo bélico, el estrechamiento de los vínculos con Estados Unidos tuvo una traducción económica y financiera de suma importancia. Es por eso que, si bien Uruguay no descuidó en absoluto sus relaciones con Gran Bretaña, tradicional mercado para la colocación de nuestras carnes, la relación con Estados Unidos se volvió más importante que nunca.
 
Al finalizar el conflicto Uruguay negoció con Gran Bretaña el pago de los generosos créditos concedidos. El trabajoso acuerdo, firmado en 1947, supuso el abandono de los ferrocarriles británicos y su pasaje al Estado uruguayo, en una transferencia que resultó simbólica del fin del ciclo hegemónico británico en el país.
 
IV.- Con Estados Unidos en el sistema panamericano (1947-1973)
 
Señala Isabel Clemente que, al finalizar la guerra, la inserción internacional del Uruguay “respondió a los cambios sustanciales que se cumplieron en el sistema internacional con el fin del eurocentrismo, la emergencia de un orden bipolar y la guerra fría entre los dos grandes bloques”. En ese contexto, Uruguay participó en la creación de las Naciones Unidas –en continuidad con una tradicional inclinación por el multilateralismo - y se integró plenamente al sistema interamericano. En este último -transformado en un bloque sólidamente alineado con Estados Unidos y su estrategia de contención al comunismo- Uruguay participó desde una posición de “autonomía relativa”, acompañando a los países que impulsaban posiciones más independientes. Por entonces, señala la misma autora, en Uruguay se asistió “a un intenso debate interno sobre política internacional en el cual participaron el movimiento estudiantil, los sindicatos y la intelectualidad crítica. Alineamiento con uno de los dos bloques o tercera posición polarizaron las opciones que se proponían a la opinión pública y se pretendían traducir en cursos de acción por parte del gobierno”. Particularmente polémicos fueron temas tales como: la ratificación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), el reconocimiento del gobierno revolucionario del MNR en Bolivia, el Tratado de Asistencia con EE.UU., y la intervención de este país en Guatemala que condujo al derrocamiento de Jacobo Arbenz. 
 
Después de 1959, cuando la revolución cubana y su posterior enfrentamiento con Estados Unidos se trasladen a la OEA, la política de los gobiernos blancos mostraría márgenes de independencia sustancialmente mayores frente a las directivas de EE.UU, con un último gesto de independencia al votar en Naciones Unidas la condena de la invasión de Estados Unidos a República Dominicana en 1965.
 
V.- La diplomacia del Cóndor (1973-1985)
 
Durante la dictadura civil-militar, la inserción internacional no tuvo variantes significativas, continuando enmarcada en la alianza con Estados Unidos, único aliado posible en la dinámica de la guerra fría en la que los militares uruguayos habían sido entrenados. Hubo sí algunos acentos, congruentes con la orientación impuesta por la “doctrina de la seguridad nacional” y la lógica del “enemigo interno”: escasa relación con la URSS y China, tensiones con algunos países europeos ante las inquisitorias en torno a la situación de los derechos humanos en el país; marcado acercamiento con las dictaduras del Cono Sur (Argentina, Chile, Brasil y Paraguay) –cuya más importante expresión fue el tristemente célebre acuerdo de coordinación “antisubversiva”, el “Plan Cóndor”; y un proyectado pacto del Atlántico Sur, que no llegó a concretarse, que contemplaba una alianza anticomunista de las dictaduras de la región con Estados Unidos y Africa del Sur. En este marco político se produce el incidente en la Embajada de Venezuela, que provocó la ruptura de relaciones con ese país.
 
La posición uruguaya frente a la Guerra de las Malvinas (1982, pareció tener una entonación pro-argentina, aunque incluyó formas de apoyo logístico a Gran Bretaña, confirmando el alineamiento con Estados Unidos.
No se impulsó la integración regional, pero se procesaron acuerdos comerciales con Argentina y Brasil (CAUCE y PEC). El logro más importante desde el punto de vista diplomático, culminación de un largo proceso de negociación, fue la firma, el 19 de noviembre de 1973, por los cancilleres de Argentina y Uruguay, del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, que ponía fin al eterno litigio jurisdiccional con el país vecino.
 
[header=Democracia y MERCOSUR (1985-1995)
VI.- Democracia y MERCOSUR (1985-1995)
 
El primer elemento a señalar durante este período es la estrategia de reinsertar al país en el concierto de naciones democráticas. El abandono de una agenda que priorizaba los temas de la guerra fría y la lucha contra el “enemigo interno”, trajo un mejoramiento en las relaciones con Europa Occidental (tensionadas en torno al tema derechos humanos), con Europa Oriental, la URSS y Cuba. A lo que debe añadirse un cambio fundamental: la ruptura de relaciones con Taiwan, iniciándolas con China Popular.
 
Como novedad, debe anotarse la participación en los mecanismos de concertación política latinoamericanos (Grupo de Apoyo a Contadora, Consenso de Cartagena, y Grupo de los Ocho), en la que está presente la búsqueda de mayor autonomía.
 
Durante la administración Lacalle, la agenda incorporará nuevos temas, como la Antártida, los recursos marítimos, y un mayor acercamiento a la diplomacia iberoamericana. Pero seguramente la novedad más importante de esta administración –y del período- es la decisión adoptada en 1990, de incorporarse plenamente a un proceso de integración. El factor desencadenante del ingreso de Uruguay a dicho proceso fue la conclusión, por Argentina y Brasil, del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, a mediados de 1990, que causó inquietud, fundamentalmente entre los sectores exportadores uruguayos, preocupados ante los eventuales perjuicios en el intercambio comercial. La solicitud de Uruguay de ingreso al proceso de integración subregional, condujo a la firma del Tratado de Asunción (26 de marzo de 1991), por el cual Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay decidieron constituir un Mercado Común, que debería estar conformado al 31 de diciembre de 1994. Este año, en el Protocolo de Ouro Preto, se daría un paso importante en el proceso de institucionalización del bloque que, recientemente, con el conflicto argentino-uruguayo por las plantas de celulosa, atravesó una de sus más serias coyunturas.
 
 
 
 
 
 
 
 
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